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          熱點丨加快立法,為學前教育發展提供法律保障

          2021-02-02 09:25:03

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          2018年8月,中共中央批準了十三屆全國人大常委會立法規劃,其中學前教育法是立法規劃第一類項目中唯一的教育類項目。中國學前教育立法自此進入快車道,目前我國正在抓緊研究制定學前教育法,以為學前教育事業健康、有序、可持續發展提供強有力的法律保障。新時代新形勢下,國家和社會日益深刻認識到學前教育對于兒童身心健康全面發展、國民整體素質提升、國家經濟社會和諧穩定發展具有基礎性、全局性、戰略性作用。大力發展學前教育,建立起廣覆蓋、?;?、普惠且有質量的公共學前教育服務體系,不僅是關乎億萬兒童全面健康成長和千萬家庭和諧幸福的民生,更是關乎國家經濟社會健康可持續發展的國計。因此,黨的十九大報告提出要“辦好學前教育”,更將“幼有所育”作為七項民生與社會事業之首,并強調要“不斷取得新進展”。這意味著在新時代,黨中央與政府對學前教育賦予了前所未有的更高層次的新定位與新使命。但是,今天仍然是教育體系中最大短板的學前教育事業,顯然與新形勢和新要求還存在著較大的差距。因此,為適應新形勢與新要求,亟須抓緊出臺學前教育法,以破解學前教育公共服務體系建設與事業改革發展中的深層次難題、關鍵性體制機制等問題,保障與促進事業積極、健康、可持續發展。


          本團隊基于十余年對我國學前教育事業發展狀況、主要矛盾,新形勢下新挑戰和重要制約,國內外立法實踐、學前教育及相關法律和實施經驗等的深入研究,著眼于當前和未來學前教育事業的健康、可持續發展,對我國學前教育立法的迫切性,特別是立法價值追求與宗旨、立法重點等提出了思考和建議。

          一、當前我國學前教育發展的不充分不平衡問題仍然突出

           隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)、《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》(以下簡稱“國十條”)和三期學前教育三年行動計劃的有力實施,我國學前教育取得了明顯發展,“入園難”“入園貴”得到一定程度的緩解。據教育部統計,2017年我國學前三年毛入園率達79.6%,比2009年(50.9%)提高了28.7個百分點。但是,由于長期以來底子薄、欠賬多,學前教育依然是我國教育體系中最為薄弱的環節,不充分不平衡問題仍然突出,主要表現為當前學前教育資源依然不足,特別是普惠性學前教育資源更為短缺,而且城鄉、區域發展不均衡問題突出;全國范圍內教師數量缺口普遍較大,專業的合格師資更是嚴重不足。

          (一)學前教育資源短缺

           教育部統計顯示,2017年我國學前教育三年毛入園率上升為79.6%,在提高的同時也意味著我國還有超過1/5的兒童沒有接受學前教育的機會。特別是在中西部地區、農村地區,發展的不充分不平衡問題更為突出。據調研,在一些中西部的連片特困地區,學前三年毛入園率在50%以下,有的貧困縣甚至僅為30%~40%;在一些艱苦偏遠的貧困地區,一些鄉鎮尚不能有一所中心幼兒園,如云南、廣西、江西、四川、河南、山西等地。2016年,河南省有279個鄉鎮沒有公辦中心園,山西省有225個鄉鎮沒有公辦中心園;2017年,云南省仍有413個鄉鎮沒有公辦中心園;2018年初,江西省還有近500個鄉鎮沒有中心幼兒園。

          (二)普惠性學前教育資源更為短缺

          我們近年在各地的實地調研表明,普惠性學前教育資源嚴重不足,特別是公辦園嚴重短缺,這是當前我國學前教育事業發展現狀與人民群眾對子女接受普惠性教育需求間的突出矛盾。2017年,全國共有幼兒園近25.5萬所,其中公辦園7.56萬所,占比只有29.63%。許多省份的公辦園不超過1/3,甚至在30%、25%以下。例如,2016年河南省有幼兒園1.87萬所,其中公辦園占21%;2017年四川省有幼兒園1.32萬所,其中公辦園2641所,占比19.9%。在中西部地區,即使是在省會城市或較大市,公辦園短缺的形勢依然嚴峻。2016年底,合肥市共有幼兒園930所,其中公辦園209所,占比22.4%;重慶市主城區共有幼兒園1701所,公辦園262所,僅為15.4%;南寧市共有幼兒園1633所,公辦園106所,占比僅為6.49%。就目前發展狀況,普惠性教育資源離百姓需求還有較大差距,亟須法律的有效保障與促進,以滿足百姓的熱切愿望。

          (三)教師數量缺口較大,合格師資匱乏

          這是制約當前我國學前教育資源拓展、滿足百姓“幼有所育”期盼的另一突出問題。據教育部統計結果,目前我國保教人員缺口147萬人,其中專任教師缺口達71萬人,保育員缺口76萬人;預計到2020年,保教人員缺口將達190萬人,其中專任教師缺口100萬人,保育員缺口90萬人。不論是在我國的中西部還是東部地區,都存在著較大甚至嚴重的學前師資缺口。2016年,貴州省幼兒專任教師缺口達3.11萬人,甘肅省幼兒專任教師缺口2萬多人;2017年,河南省公辦園教職工缺口高達14.2萬人(其中,保教人員缺口10.9萬人);即使是發達的東部省份江蘇省,在2017年幼兒園教師缺口也高達3.8萬名。教師資源短缺、供需矛盾突出,直接影響了學前教育資源的擴展,甚至影響了一些已建園成為實際有效的教育資源,在一些中西部農村地區因缺乏教師而“有園開不了門”。同時,專業的合格師資的嚴重短缺,已經成為我國學前教育有質量發展的重要制約。在中西部、農村地區,甚至一些發達的城市地區,有不少幼兒園因合格教師的缺乏,或小學化現象普遍,或教育質量不高。

          二、新形勢下我國學前教育事業發展的新挑戰與重要制約

          新時期我國學前教育事業發展的內外部形勢、條件與需求均發生了重大變化。全面建成小康社會、脫貧攻堅、鄉村振興等發展目標與戰略,國家經濟社會和諧穩定發展的追求、“全面二孩”人口新戰略的實施,億萬人民群眾對普及普惠且有質量的公共學前教育服務體系與資源的日益強烈需求,這些對學前教育事業均提出了亟需快速又須有效并有質量地發展的新要求與新挑戰。然而,當前我國學前教育發展的體制機制短板及其制約依然突出,特別是高位、專門的學前教育法的缺失,與新時代事業快速、有效發展很不相適應,成為當前和未來我國學前教育事業健康、有序、可持續發展的根本制約。

          (一)“全面二孩”人口新戰略下我國學前教育資源短缺的矛盾更為凸顯

          2016年始實施的“全面二孩”人口新戰略,對我國當前尚為短板、還未全面普及的公共學前教育服務體系既帶來了發展機遇,也提出了更大的挑戰和雙重疊加壓力。不論是在中西部地區,還是發達地區,學前教育學位供給均面臨著較大缺口。根據山東省對“十三五”期間學前適齡人口的測算,2019年開始進入入園高峰,2021年學前三年入園兒童數將高達516萬人;2020年若按照90%的毛入園率計算,學位缺口為170萬個,缺口比例達36.6%。河北省“全面二孩”政策后每年將新增人口約20~40萬人,按中間數30萬人計,那么,要達到85%的毛入園率每年需新增學位約25.5萬個,新增專任教師1.7萬名以上,新增幼兒園1275所。河南省每年將新增人口約26萬人,要實現85%的毛入園率,每年需新增學位22.1萬個,新增專任教師1.47萬名以上,新增幼兒園1105所。安徽省數據顯示,“十三五”期間每年將新增人口約19萬人,2020年要達到其學前三年行動計劃提出的90%毛入園率,每年需新增學位17.1萬個,新增專任教師1.14萬名以上。 由前述可見,在當前我國全面實施“全面二孩”人口新戰略形勢下,學前教育資源短缺矛盾進一步凸顯,公共學前教育服務體系進一步面臨著滿足已有適齡兒童入園和新增人口接受教育的雙重巨大挑戰。立法保障基本公共學前教育服務體系的建立健全與資源擴大,是使更多的年輕夫婦“想生”并“敢生”、國家“全面二孩”人口新戰略能得以有效實施的重要保障。

          (二)影響我國學前教育事業發展的重要因素與根本原因

          造成我國當前學前教育事業發展仍然不充分不平衡的原因是多方面的。其中,既有長期觀念認識不到位的直接影響,也有體制機制滯后的深層次制約,更受高位、專門的學前教育法缺失的根本影響。長期以來,不少地方政府及其相關部門對學前教育性質、定位及其重要作用缺乏真正認識,對學前教育之于個體全面健康成長、國民素質整體提升、家長安心就業生產與放心再培訓,因而直接影響家庭和諧幸福、國家經濟社會和諧穩定發展的重要基礎性、全局性作用,缺乏應有的認識,加之在發展觀上較長期片面追求“GDP”,將學前教育發展邊緣化或虛置。一些地方政府及其部門,更是因學前教育是非義務教育,而錯誤地認為其非教育,并以此為由認為政府對學前教育可以少投入、少作為,導致較長期在不少地區政府發展學前教育的主導責任不到位、發展職責不落實。近年來人民群眾反映強烈的“入園難”“入園貴”問題,區域、城鄉發展的不平衡等問題,均與此密切相關。

          影響我國學前教育事業發展的深層次原因是,適應于我國新形勢下新要求的新體制機制尚未有效建立,特別是管理體制、投入體制、辦園體制、教師政策制度等短板依然突出。當前我國學前教育管理體制尚不健全,政府主導職責不明確,管理的責任主體重心較低,不同層級政府間的責權利不夠清晰;財政投入體制仍是核心短板,缺乏有效的投入體制機制和運行保障機制,盡管“國十條”明確了“五有”,但大部分地區未明確規定學前教育財政性經費占教育財政性經費的基線比例,并尚未建立起有效的生均公用經費標準和生均財政撥款標準,而且存在著較嚴重的不同性質機構、軟硬件間等結構不合理的問題;辦園體制改革盡管近年有所推進,但是相應于形勢快速發展的需要仍然滯后,“唯公”傾向依然明顯,公辦性質園和普惠性民辦園尚沒能夠受到足夠的重視和充分保障;教師政策近年在培訓、職稱等制度上有較明顯進步,但制約教師隊伍建設的一些根本性問題仍未能得到有效解決,特別是教師的身份和地位仍不明確,大量的公辦園非在編教師、公辦性質園和普惠性民辦園教師的待遇得不到有效保障。

          而最上位、根本的原因在于,我國尚未有全國層面的、專門的學前教育法,未能夠對學前教育的性質與定位、政府的責任,管理體制、投入體制、辦園體制和教師政策制度等影響事業發展的關鍵性問題,作出明確的規定。由于歷史、主客觀等多方面因素的影響,在我國四個獨立學段中,只有學前教育階段尚沒有專門立法。目前,我國涉及學前教育的相關法律法規,一是零散、缺乏系統性,散見在各有關法律法規之中;二是法律層級較低、法律效力有限,目前我國學前教育最高層次的專門法律法規就是國務院頒布的《幼兒園管理條例》(1989),僅處于教育法律法規體系中的第四層級;三是相應于當前形勢發展的新需要與新挑戰,已有法律法規有諸多缺失,有不少規定或不完善、不到位,或嚴重滯后,已經嚴重不適應事業發展的新形勢,不能有效地發揮其應有的規范和保障促進作用。

          因此,綜上所述,我國亟須制定高位的、國家層面的學前教育法,以專門法律的形式,明確規定我國學前教育的性質定位、政府職責,明確規定學前教育事業發展的管理體制、投入體制、辦園體制和教師政策制度等,這是破解當前我國學前教育事業快速、有效發展的制約瓶頸,保障并促進事業健康、可持續發展的關鍵所在。

          三、對我國學前教育立法價值追求與宗旨的思考

          立法價值追求是一部法律制定的基本出發點,是研究和制定法律的根本遵循;立法宗旨是法律價值的直接體現。法律宗旨直接反映法律的基本價值判斷,是指導法律研制的綱領,統領具體制度的設計,反映法律所要解決的問題和所要達到的目的。學前教育立法價值追求和宗旨是學前教育法律研制的最高指引,是對立法的基本出發點、根本任務和所要實現的目標的高度概括和凝練,是調整各相關主體間利益關系的基本準則。學前教育立法價值追求和宗旨的確定,應從學前教育的屬性定位出發,不僅立足當前,著眼未來,充分考慮事業的長遠、可持續發展,還應充分考慮滿足人民群眾對普及普惠且有質量學前教育的需求,更要積極適應國家當前與未來經濟社會健康與和諧發展的需要。

          基于長期研究和思考我們認為,我國學前教育立法需堅持“兩性”與“五立足”?!皟尚浴?,即堅持公益性與普惠性,明確公益性與普惠性應成為我國學前教育立法的根本性理念和指引,在這一基本指引下,堅持貫徹公平與均衡的立法原則?!拔辶⒆恪?,即立足更好貫徹落實十九大“幼有所育”“不斷取得新進展”的重大決策部署,立足有效促進億萬兒童身心全面健康成長、未來國民素質整體提升,立足有效滿足廣大人民群眾對普及普惠且有質量教育日益迫切的美好期待,立足有力保障國家經濟社會和諧穩定發展需求,立足保障與促進學前教育事業健康、可持續發展,真正構建起“廣覆蓋、?;?、有質量”的學前教育基本公共服務體系,實現普及、普惠和有質量的發展。為此,要實現上述立法價值追求與宗旨,在學前教育立法中,必須既堅持政府主導的原則,充分發揮中央和地方各級政府在發展學前教育事業中的主導職責;同時,必須堅持改革與創新,充分發揮企事業單位、機構、社會和家長等多元主體的力量與積極性。也為此,需要著力改革與完善我國學前教育事業發展的管理、投入、辦園等體制機制與教師政策制度等,以有利于調動與統籌激發各方活力,有效協調與規范調整好各相關主體間的利益關系,破除制約多方資源與主體積極性的體制機制和政策制度障礙,以快速有效地拓展資源,保障普及普惠并有質量地發展。

          四、對我國學前教育立法重點的建議

          為助力推進我國學前教育立法,著眼我國學前教育事業未來健康、可持續發展需要,立足破解深層次關鍵性問題與根本性制約,基于對各地學前教育事業發展現狀、主要矛盾、改革狀況與立法需求,以及各地立法探索與實施經驗、國際相關法律和立法實踐等研究與思考,我們建議,我國學前教育立法應著重對學前教育的性質定位、政府責任、關鍵性體制機制、教師政策制度等作出明確規定,明確學前教育的教育性與公益性,明確政府發展學前教育事業的責任,著力解決管理體制、投入體制、辦園體制、教師政策制度等根本性問題,建立健全與新時代新形勢相適應的靈活、創新、有活力的體制機制和政策制度,以促進真正構建起“廣覆蓋、?;?、有質量”的公共學前教育服務體系,為幼有所育不斷取得新進展提供有力的法律保障。

          (一)明確規定學前教育的性質、定位

          明確學前教育的根本屬性是教育性與公益性,其是我國國民教育體系和社會公益事業的重要組成部分。學前教育不僅是基礎教育的重要組成部分、國家學制的第一階段,直接影響著億萬兒童的身心全面健康發展,關乎未來國民素質的整體提升;而且直接關涉滿足廣大百姓對“幼有所育”的美好向往,直接關涉家長安心從事生產科研、放心參加技能培訓,因而直接關涉國家經濟與社會健康和諧發展,是重要的社會公益事業。

          (二)明確規定政府在發展學前教育事業中的主導責任與相關部門的職責及分工協調機制

          厘清并強化中央和地方各級政府在我國學前教育事業發展、基本公共學前教育服務提供中的主體責任。明確規定各級政府的主導責任是多方面的,主要應包括統籌領導,制定事業發展的規劃與目標,健全與完善管理、投入與辦園等體制機制與教師政策制度,構建普惠標準與教育質量標準,建立督導評估體系,優化和公平資源配置,等等。同時,應明確規定,教育、財政、發改、編制、人社、國土、住建、衛生等部門的職責,并建立教育部門主管、各有關部門分工負責與協調合作的工作機制。

          (三)明確規定學前教育管理體制與機構

          明確建立“省市統籌以縣為主”的學前教育管理體制,規定中央、省、地市和縣等在發展學前教育事業中應承擔的主要職責。明確中央政府要對全國學前教育事業發展進行頂層設計與謀劃,包括明確事業發展目標和方向,制定事業發展規劃,構建政策制度體系,健全體制機制等。明確加強省市級政府對本行政區域內學前教育事業發展的統籌、領導責任,既要貫徹落實國家事業發展方針、政策,同時要制定本區域內學前教育事業發展規劃,促進體制機制改革,健全相關政策制度,加強教師隊伍建設等。明確加強縣級政府對所轄區內學前教育事業發展的管理與指導的主體責任,制定與實施縣域內事業發展規劃、教師隊伍建設規劃、教師培訓、質量督導等。并應在法律中明確規定,中央、省、地市三級政府應設立專門的學前教育行政管理機構;縣級政府,有條件的地區,應設立專門機構,至少要有一名專職干部,以保障健全事業發展的領導、組織和管理體系。

          (四)明確建立健全學前教育財政投入體制和運行保障機制

          明確規定在中央和地方各級政府財政性教育預算中,應單項列支學前教育財政投入。建立各級政府對學前教育財政投入分擔機制,合理劃分各級政府的分擔比例。明確構建優先發展公益性和普惠性幼兒園的公共財政投入結構,建立面向公辦園、各類公辦性質園和普惠性民辦園的生均公用經費標準和生均財政撥款標準,并著重加大對各類普惠性幼兒園的投入力度。著力加大對教師隊伍建設的投入,制定分類別、分區域的學前教師財政投入保障與分擔機制,切實提高教師待遇,并加強對教師培養培訓的投入。明確建立城鄉不同的投入體制,分區域、分項目、分重點,著重加大中央政府對中西部、農村地區學前教育的轉移支付力度,并對革、民、邊、貧地區實行制度化的傾斜投入。建立政府、家庭學前教育成本分擔機制,并建立引導、支持與規范社會力量投入辦園的制度。

          (五)明確確立以公辦園、公辦性質園和普惠性民辦園為主體并多元共同發展的辦園體制

          明確公益、普惠的辦園方向,著力構建以普惠性資源為主體的辦園體系,建立靈活、多元、開放、有活力的辦園體制。明確不“唯公”,而“唯普惠、規范與有質量”,創新、有效地擴大各類教育資源。大力發展公辦園,多途徑提高公辦園占比,以能真正起到引領方向、平抑價格、保障質量的“壓艙石”作用;同時,應參照公辦園財政投入政策和教師政策,著力加大對各類公辦性質園的支持力度;并且,積極引導、支持與促進普惠性民辦園的發展。這樣,打破公民辦壁壘,充分調動各方面積極性,激發各方投入和辦園的活力,大力發展各類普惠性幼兒園,真正實現多渠道增加資源供給。明確城鄉實行不同的辦園體制,在農村和貧困地區,以政府投入的公辦園為主,每個鄉鎮應至少辦好一所中心園;在城市、縣城地區,在加大政府投入的同時,廣泛鼓勵和支持社會力量投入辦園,支持企事業單位、機關、高校、街道等辦園并將其納入公辦園管理,真正建立起以公辦園、公辦性質園和普惠性民辦園等為主的公共學前教育服務體系。

          (六)明確規定學前教師的身份地位,待遇、專業發展等基本權益與保障

          明確學前教師的法律身份與地位,其同中小學教師一樣承擔著國家公共教育職能,因此是基礎教育教師的一部分,應明確其與中小學教師享有同等的政治、經濟和社會地位,并保障其基本工資、醫療養老失業保險等待遇與專業發展權利。通過生均財政撥款等方式,保障學前教師的工資、社保、績效工資等待遇;并通過專項補助、政府購買服務等,著力提高公辦園非在編教師、公辦性質園教師與普惠性民辦園教師的工資與待遇,逐步實現同工同酬。明確建立與完善學前教師資質、準入、聘用與考核評估制度;建立單列的學前教師職稱序列;并明確教師培訓與專業發展的保障機制,將其納入各級政府的基礎教育教師培訓體系和財政經費保障機制中。

          (七)明確建立健全學前教育督導評估與問責制度

          明確建立學前教育事業發展與質量的評估制度。各級政府應將發展學前教育納入政府職責與考核評估范疇,把對事業發展責任落實及規劃實施、經費投入、教師隊伍建設、質量與安全保障等情況,作為考核各級政府及相關的教育、財政、發改、人社、編制、國土、住建等部門及其領導工作的重要指標。同時,建立督導、公示、獎勵和問責制度,對發展學前教育成績突出的地方和領導,進行公示、宣傳、表彰和獎勵等;對政府主導責任落實不力、普惠性資源擴展不足、群眾反應強烈的地區和領導,實行公示與問責制度。

          (八)明確建立優先保障貧困地區和弱勢群體的學前教育扶助制度

          建立對中西部、農村地區和革民邊貧地區的傾斜性支持制度,著力推進經濟欠發達地區學前教育的普及普惠與質量提升,努力推進我國城鄉和區域學前教育事業發展的公平與均衡。在資源配置、財政投入、教師隊伍建設等方面,對上述地區予以優先并大力度地支持與保障,著力構建起廣覆蓋、?;?、補短板和有質量的基本公共學前教育服務體系。并且,應建立面向弱勢群體的學前教育基本免費制度,重點保障城鄉家庭經濟困難兒童、孤殘兒童、流動兒童和留守兒童等各類弱勢兒童群體接受基本、普惠的學前教育。

          來源:《中國教育學刊》2019第一期,作者:龐麗娟,王紅蕾,本文通訊作者;賀紅芳,袁秋紅

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