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          觀點丨龔欣:提升資格準入門檻就可以提高幼兒園教師質量嗎?

          2021-02-04 09:52:18

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          十九大報告提出了七項民生要求,其中“幼有所育”排在首位。在新時代背景下,人們對于“育”的期待不止停留在基本的入園“保育”和“看護”層面,更體現在“保育”和“教育”質量上面。家長對幼兒教育日益高漲的需求和幼兒教育發展不充分之間的矛盾日益突出?!安怀浞帧敝饕w現為:幼兒教育供給不足,教師培養規模不足,質量有待提升。其中幼兒園教師質量是核心,教師決定了教育的品質和國家的未來?!按蟊妱摌I、萬眾創新”時代和人工智能時代對人才素質的全方位、高起點要求也對幼兒園教師素質提出了新的期待。擴大學前教育資源,加強教師隊伍建設,加快建成“廣覆蓋、?;?、有質量”的學前教育公共服務體系,是重要的政策目標。


          近年頻發的虐童事件也引發了全社會對幼兒園教師質量的反思。不少人的第一反應是應該提升準入門檻,公眾提出了“為什么不讓本科生當幼兒園老師”等問題,很多研究者呼吁提高對幼兒園教師的資質要求。政策層面對此也很關注?!秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出:“國家制定教師資格標準,提高教師任職學歷標準和品行要求”。2012年《關于加強幼兒園教師隊伍建設的意見》明確要求嚴格準入,確保教師質量,“幼兒園教師須取得相應教師資格證書?!?018年《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》(以下簡稱《意見》)也指出,嚴把幼兒園教師的入口關,全面落實持證上崗制度。


          提升資格準入門檻就可以提高幼兒園教師質量嗎?是否需要進一步提升資格準入門檻?門檻政策作用的發揮受到哪些因素的影響?本文將系統探討門檻政策運用不當可能存在的問題,并就如何提高政策效力展開研究,深入分析如何建立和落實配套政策,將門檻政策有機融入教師質量提升機制。


          提升資格準入門檻不一定能提高幼兒園教師質量


          為提高幼兒園教師質量,從公共管理角度分析,一個最直接的政策工具是提升準入門檻。政策工具是政府“為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式”。政策工具類型包括權威工具、激勵工具、能力建設型工具和系統變革工具等??茖W的政策設計通常會考慮政策的接受度和可行性,重視政策執行和評估。在選擇政策工具時,除了政策工具本身,還須充分考慮其運作的環境。在進行政策組合時,各類工具的特點及其理論上的作用、最適宜的運用情境、落實難度與實施成本、執行時間的協同性、地區差異性等問題是重要的政策環境因素。不僅要從理論上判定各類工具在組合中的適配性,也要重視各類政策的同時落地,否則很難通過執行單一工具實現政策目標。


          從類型來看,教師資格準入門檻政策屬于權威工具;從屬性上看,是比較典型的自上而下的政策,需要從中央傳導到地方政府相關部門、幼兒園和教師身上。誠然,提升資格準入門檻有助于提高幼兒園教師的職業聲望和社會地位,也可能在一定程度上提高部分園所的教師資質。然而,提升師資準入門檻不能完全解決幼兒園教師數量和質量的雙重短缺現象,而是可能加劇數量短缺現象,亦不一定能解決質量短缺問題。在雙重短缺背景下,從幼兒園教師準入條件現狀、門檻提升政策的適切性、門檻政策的執行情境、輔助性政策機制的完善性來看,簡單提升幼兒園教師資格準入門檻不一定能夠提高教師質量。


          (一)現有資格準入門檻較以往已有較大提升

          長期以來,我國幼兒園教師職業準入要求散見于《教師法》《教師資格條例》和《幼兒園管理條例》等文件中,從國家層面來看,準入資格要求經歷了改革和提升。1989年《幼兒園管理條例》規定,幼兒教師應當具有幼兒師范學校畢業程度,或者經教育行政部門考核合格;保育員應具有初中畢業程度,并受過幼兒保育職業培訓。幼兒園教師資格政策從屬于教師資格政策,自1995年以來開始頒發教師資格證,2001年開始建立資格考試制度。2015年之前,師范生可直接向幼兒園教師資格認定機構申請認定、自動通過;非師范院校畢業需要通過資格考試,進行面試和試講后才能申請教師資格證。實施中的問題,特別是師范生“免考取證”難以激勵培養機構的自我提升,催生了2015年的教師資格證改革。改革后,師范生和非師范生都要參加國考,考試科目更富針對性,包括綜合素質、保教知識與能力、教育教學知識與能力和面試,改革前則只需要教育學知識。改革還提升了對非師范生的學歷要求,規定師范類畢業生應具備幼兒師范學校畢業及以上學歷,非師范類畢業生應具備大專畢業及以上學歷。此外,資格證書的有效期從終生有效改成每5年注冊一次,以師德表現、年度考核和培訓情況為主要依據。


          可見,現有資格準入門檻要求已經達到了一定的水平。如果進一步將學歷提升到師范生大專、非師范生本科的要求,需要的前提條件是培養機構層次提升已經完成且工資待遇等職業吸引力因素已經得到增強,但這些并不符合實際。此外,從農村幼兒園、民辦園目前的教師資質來看,門檻若進一步提升,將成為一個“跳一跳也夠不著”的目標?!耙坏肚小钡拈T檻政策可能會給此類幼兒園帶來極大的壓力。


          (二)現有準入條件未能反映教師質量的關鍵要素

          從理論或應然層面講,科學的準入門檻政策應該選取反映教師質量的關鍵指標,從源頭上篩選出合格的教師,也可以借用科學的指標體系對教師素質有所區分,在準入條件基礎上篩選出優秀的教師。除資格證考試和學歷門檻外,幼兒園教師職業準入標準設計還應考慮身體健康狀況、心理素質、思想品德、職業道德、職業情感、實習經歷、科學文化素養、專業理念及其認同度、知識、認知與非認知能力、發展潛質等方面的具體要求。對這些潛在的質量要素的仔細篩選與明確設定不可避免地會遇到測量評價的科學性問題。正因為如此,有效的門檻政策對研究和測量要求較高。正如美國教育研究專家埃里克·漢納謝克(Eric Hanushek)所言,為了給教師質量設定最低門檻,我們需要知道教師的哪些特征會系統地影響他們的績效,而已有研究并未提供充足證據,資格證、學歷等結構性指標并不能很好地反映教師質量和促進兒童發展,甚至教師能力測試分數也不是一個好的預測指標。雖然幼兒園教師準入制度已經有所改革,但仍舊存在問題,其中之一是考核指標未能反映教師質量的關鍵要素。


          目前的門檻要求集中在教師任職學歷標準和品行要求方面。雖然2012年教育部頒布了《幼兒園教師專業標準(試行)》,但不少內容無法或者還沒有在準入環節體現。從幼兒園管理者的角度來看,他們在招聘教師時往往會有自己認為合適的標準,可以作為“容易外顯”的門檻指標的有力補充,甚至在符合園所可持續發展需要時進行替代。


          (三)師資短缺導致幼兒園教師“持證上崗”的要求流于形式

          在幼兒園教師準入問題上,師資缺乏是決策者應該考慮的一個重要的政策環境因素,對于民辦園而言,這個問題尤其突出。與其他行業一樣,幼兒園教師資格證的設立初衷是為幼教從業者提供一個準入門檻。改革后的資格證具有一定的篩選功能,能夠激勵培養機構改善提高質量。然而,在數量缺口很大的情況下,即使規定一個高門檻,由于入園需求的利益誘惑和幼兒園生存發展的需要,如果激勵約束機制不健全,仍然會有幼兒園不遵循準則雇傭資質并未達標者,持證上崗要求無法得到真正落實。這也是政策出臺很多年后我國幼兒園教師持證率仍然不高的一個原因。


          因此,在實際操作層面,這些標準并非真正的幼兒園教師職業準入標準。據項目調研所知,農村民辦園大多沒有設立持證上崗的門檻,在師資要求缺乏硬性約束情況下,容易壓低對教師質量的要求,優先把園辦起來。實際上,發達國家的幼兒園也面臨在高資質教師與尚未獲得資質教師之間的選擇問題。例如,澳大利亞的一份研究報告表明,在面臨更高準入要求的情況下,有幼兒園舉辦者表示,那些從資質來看相對較差但經驗豐富的員工面臨被解雇的風險,但“他們是曾經讓機構運營的重要力量”?,F有門檻政策的執行存在問題,除了一些最底層的執行者即幼兒園缺乏執行意愿,政策傳導機制不健全、地方政府缺乏政策執行激勵也是重要原因。而且,命令式的權威政策工具需要激勵工具的配合才能發揮效力。在師資短缺的背景下,激勵工具顯得更加重要,如果沒有激勵工具抵消地方政府和幼兒園的反向行為動機,門檻政策容易落空。而政策執行如果出現偏差,不僅會背離最初目標,也可能會影響政府公信力,提高未來相關政策的成本。


          (四)提升資格準入門檻將進一步擴大本已存在的短缺問題

          從經濟學的角度看,提高門檻還會因為增加潛在教師的入職成本而限制和減少教師供給,惡化已經短缺的教師供求關系。雙重短缺背景下幼兒園教師實際持證率不高、門檻政策執行不力問題愈加頻發。如果幼兒園師資短缺問題進一步加劇,民辦園會進一步忽視這一要求,公辦園特別是農村公辦園的臨時聘用人員也很難符合準入標準。長期以來的師資缺口使得農村幼兒園往往為了滿足“量”的要求而不得不將“質”的追求暫時擱置。


          從國際經驗來看,美國制定并提高全國性教師資格標準和不斷增加實際應用系列測試的難度雖然能保證教師的學術水平,但所帶來的負面影響也很大,已引起美國公眾的強烈不滿,值得引以為鑒。而且,門檻提升所減少的供給不僅來自普通的人才,在門檻指標尚未科學化的情況下,也可能來自具有發展潛力的優秀教師。盲目提高門檻帶來的風險,可能將那些真心期望從事該行業、能力或專業背景暫時不足卻具有發展潛質的人才排除在外。為抵消提升門檻對供給的限制效應和實現提高教師質量的目標,緩釋供給質量和數量的沖突,需要增加額外激勵。


          (五)相關政策尤其是教師工資待遇提升政策尚未落實

          前述皆涉及一個關鍵問題,即與教師門檻相關的配套政策需要建立和落實才能真正提高質量。權威工具要求政策對象即使沒有切實的回報,也要按照政策所期望的方式行動。在教育政策制定階段,應考慮特定政策與其他政策的耦合狀態,充分考慮教育發展的未來可能性和地方差異性。作為一個典型的權威工具,門檻政策需要激勵工具和能力建設工具與之相配套;但在執行層面,地方政府不一定會為門檻政策配套資源。


          面對低于同層次人才的工資,高質量教師在做供給決策時面對的是負向的經濟激勵。只有提高給予幼兒園教師與其資質和能力相匹配、符合其專業身份的薪資待遇,讓其獲得合理的人力資本收益,才能吸引足夠多的高素質人才入行,減輕提升門檻后減少供給的消極影響。在現實中,部分地方政府沒有意愿將財政投入于學前教育或學前教師工資領域,即使考慮到了保障措施,也沒有區分不同地區、不同類型園所面臨的教師待遇問題的困難程度,沒有采取針對性的措施,無法調動民辦幼兒園特別是農村民辦園提高教師質量的內生動力;而且,各級政府對于保障政策的效果普遍缺乏監管。相關問題具體表現在:


          (1)有些地方沒有認識到門檻政策配套措施的重要性,在政策文本上沒有同時發力。


          (2)普惠性幼兒園建設背景下,地方政府可能更加重視公平目標而不是質量目標,而整體質量中的教師質量、教師質量中的工資待遇是比較容易忽視的。


          (3)部分地區將“普惠”等同于“限價”,將原本低質量低收費的民辦園納入普惠序列,并以象征性的掛牌和少量的獎補作為支持,缺乏質量改進支持與監管。即使在北京,有些區也存在“對公辦園的資助實實在在”“對民辦園普惠園的資助只是停留在口頭上”“被評普惠園一兩年不能及時獲得政府補助”的現象。


          實證研究發現,幼兒園教師普遍認為我國現行的幼師地位政策的執行情況和效用度不容樂觀,且民辦園明顯不如公辦園。據筆者調查,幼師工資普遍低于中小學工資,很多民辦園教師的工資低于當地平均工資水平,不少低收費民辦園所并沒有為教師繳納五險一金。有些小城市的幼師每月到手工資不足2000元,貧困農村地區甚至只有1000多元;即使在大城市,幼師平均工資也不高。


          此外,與經濟待遇相伴隨的非經濟待遇如社會地位、職稱等級等也存在問題。而且,優秀教師的培養不能一蹴而就,教師培養的周期性和質量提升工程具有長期性,短期內很難培養社會所需要的具有專業背景的高質量幼兒園教師。提升門檻的同時如果沒有提升培養機構的質量,也無法聘入足量的高質量教師。因此,在面對質量需求時,不能簡單提高門檻。

          合理設計幼兒園教師資格準入門檻



          從政策設計角度,為發揮高門檻的長期效果,應盡力提高門檻指標的科學性與綜合性,重點加強經費投入、行為激勵措施的完善與落實,建立合理可行、運行良好、實踐有效的幼兒園教師質量提升政策工具箱,并確立執行監督機制,根據政策執行過程中實際情況的變化修正和完善政策,真正實現提高幼兒園教師質量的目標。其中從準入門檻本身來看,可從以下兩方面入手。


          (一)增強門檻指標的科學性與綜合性

          第一,通過專家研討,結合一線管理人員的招聘經驗,合力推進教師質量指標尤其是入職階段質量指標的設計,增強門檻指標作為篩選工具的科學性,確立幼兒園教師質量的關鍵要素。對于潛在從業者來說,更為重要的是確認那些在正式入職之前就可以觀察到或者借以推斷未來績效的關鍵指標。科學的質量指標體系不僅可以為新入職人員提供專業標準,而且也可為在職人員的達標情況提供參考。


          第二,科學的門檻指標應當是綜合的。應建立“學歷+考試+品德+發展潛質等其他考核+定期注冊”的準入機制,從知識、技能、品質、職業興趣、發展潛力等方面綜合考量資格證申請人的素質。對比現有的門檻政策內容,品德方面的權重應該提高,同時考慮納入職業興趣、發展潛力等因素。對于某方面有突出特點、發展潛質較高但尚未達到學歷要求或者尚未參與資格證考試的申請人,政策上應該給予提升技能的時間,并提出過程考核要求。農村幼兒園教師的準入方面,指標體系中有關兒童心理健康與安全的知識、宜人性、堅毅品格等方面的內容要有所側重。


          (二)合理設定門檻高度并有所區分

          門檻高度的設定也應該科學,適合我國幼兒園教師隊伍發展現狀和供需狀況,不能過低,也不能過高。從門檻內容的具體構成來看,目前的學歷層次要求暫時不宜再提高。此外,應該為地方政府制定實施細則提供原則指導,特別是要關注政策對象的特點,包括區分對新入職人員和在職人員的資格要求,以及公辦園與不同類型民辦園的資格要求。再者,目標完成時間可以根據實現情況調整。2017年5月公布的第三期學前教育行動計劃提出,到2020年基本實現幼兒園教師全員持證上崗??紤]到目前仍然存在的教師缺口,可允許一些具有發展潛力的教師先上崗再進一步接受培訓,并規定其在2-3年的合理期限內拿證。


          重點推進門檻配套制度的建設與落實


          如前所述,沒有配套措施,在雙重短缺的背景下,門檻政策容易流于形式。為抵消不良影響,在實施門檻政策的同時應提供教師發展配套支持政策,加大財政投入力度,提升民辦幼兒園投資教師發展的內生動力。對我國相關政策文本的分析發現,各級政府對門檻政策與其他政策結合的重視度不夠,未來“準入”要求和“待遇”等支持政策必須緊密結合。配套措施涉及工資待遇、教師培養培訓等領域,是門檻政策效力的重要保障。

                                 

          (一)通過創新激勵約束機制落實財政投入政策并向落后地區傾斜

          配套措施中最關鍵的是工資待遇。地方政府、公辦園、民辦園是參與待遇政策執行的最重要的三個主體,教師是收益主體。對于國家而言,好的保障政策應該讓地方政府有落實保障措施的激勵,園所有提高教師工資的內生動力。為落實公辦園非在編教師和民辦園教師與公辦園教師“同工同酬”、“中小學教師工資或公務員工資”等提了多年的待遇,財政投入保障機制是關鍵。結合國際經驗和地方嘗試,可以考慮如下策略:


          1. 推行“學前教育GDP”考核與獎懲模式,增加地方政府對學前教育的投入意愿和動機。


          雖然部分省份已經在投入方面做出了表率,但制度化的考核與獎懲機制更能持久保障地方政府的投入,真正按照《意見》要求的“明確提出統籌公辦園教師工資收入政策、經費支出渠道、補助鄉村公辦園教師”和其他可能針對民辦園教師發展的舉措。


          2. 指導地方政府根據地方財力狀況平衡“質”與“量”的發展目標。


          地方政府在做政策設計時不一定要走類似“先普及再質量”的老路,而是應該科學地核算辦園成本,結合自身財力,在保證最低的硬件投入基礎上重點關注教師發展。


          3. 建議中央政府設立獎勵專項基金,不分辦園類型,獎勵優秀幼教從業者。


          資格證條件達到一定層次的獲得基礎獎勵,素質更高者獲得更多獎勵,直接作用于教師經濟待遇。


          4. 向落后地區和普惠性民辦園傾斜財政資金或派駐公辦教師。


          目前對于民辦園、農村園的政策不清晰,兩個短板需要更多政策設計。由于受到疫情的影響,這一階段的民辦園更需要扶持。對于財力有限的地區,地方政府可制定優惠政策,對普惠性民辦園提供部分補貼,上級政府也應給予更多財政轉移支付。


          (二)建立對普惠性民辦園的教師工資投入激勵與動態收費監管機制

          根據《民辦教育促進法》,民辦園應當依法保障保教人員的工資和福利待遇,《意見》也要求“民辦園要參照當地公辦園教師工資收入水平,合理確定相應教師的工資收入”。這些命令式的政策要落實,針對民辦園的激勵約束機制不可少。


          對于普惠性民辦園而言,政府補貼傳導到教師工資或者準入資格方面也需要有適當的激勵。值得注意的是,在當前的學前教師人力資本市場上,教師勞動力的需求高漲與供給短缺并存,按照經濟學的一般規律,教師價格將會上漲,而事實并非如此。政府或相關部門舉辦的幼兒園中,編制教師的工資由政府規定,不一定按市場規律運行,工資不合規律尚可理解。


          然而,市場化特征明顯的民辦園為什么不提高工資以爭取教師這一稀缺資源?其一,有限的工資待遇無法吸引高素質人才進入幼教行業。其二,部分辦園者可能只注重短期利潤,將投資更多用于硬件或歸為自己所有而非用于教師待遇方面,由于家長并不能很好地評價幼兒園質量,信息不對稱使得辦園者更加容易做出這類短視行為。其三,這一現象可能與收費上限有關。


          為建構以普惠園為主的幼兒教育供給體系,不少地方政府對幼兒園的收費做了限制:對公辦園的收費施加嚴格上限;對民辦園的收費管制雖因地而異,仍有不少地方設定了參考標準,各級別幼兒園的收費只能在參考標準的一定范圍內浮動。在低收費和低營業收入的現實面前,部分民辦園有意雇傭學歷低、專業不對口的人員,加上造成勞動力市場分割的制度壁壘持續存在,教師隊伍的平均工資很難提高。


          在這種情況下,對于普惠性民辦園而言,以下兩點尤為重要:


          1. 實施基于教師質量提升努力的獎補政策,激勵普惠性民辦幼兒園提高教師質量。


          例如,深圳版《意見》規定,建立健全普惠性民辦幼兒園獎勵性補助標準與辦學品質、教職工待遇水平和教師專業水平的聯動機制,依照上年度績效考評情況,實行獎勵性補助標準梯級式浮動;各區可以結合教職工待遇和教師學歷水平以及辦學等級等因素制定不同等級的獎勵性補助標準。海南省最新的規劃文件中也提到了“建立幼兒園非在編教師(含普惠性民辦園教師)工資指導制度和待遇獎補機制”。此類政策創新雖少,卻很值得關注。


          2. 建立動態收費監管機制。


          為減少民辦園壓低工資雇傭非專業人員的現象,需要對民辦園學費政策規定做出調整,放寬價格浮動范圍,以激發市場活力,吸引社會力量辦好園、雇好老師??梢試L試建立動態的收費監管機制,結合幼兒園教師隊伍素質狀況、合理的教師工資水平和政府財政投入力度來確定收費標準。


          (三)完善榮譽制度、職業發展通道等非經濟激勵機制

          為提高幼兒園教師職業吸引力,推進門檻政策落實,也應配套一系列非經濟激勵。非經濟激勵是指通過物質、福利以外的途徑滿足人們心理上的需要為出發點的激勵方式,包括地位、贊許、榮譽、道德激勵、職業發展通道等。自我實現、成就感和職業認同感也是影響教師工作熱情與質量的重要因素。除了通過提高工資待遇提升幼師社會地位,建議通過立法保障、社會宣傳、人性化管理、教師表彰、拓寬職業發展空間、教師自我激勵等方式完善非經濟激勵機制。例如,通過社會宣傳表彰優秀教師和激勵幼兒園管理者為教師營造良好的工作氛圍、實施人性化管理提升教師職業認同感。同時應加強職稱體制改革,增加幼兒園教師特別是民辦幼兒園教師的職稱評定機會。此外,幼教從業者也應增強職業自信,通過自我學習提高業務素養,推動社會對幼師的認知。


          (四)健全教師培養培訓體系和教師質量監管體系

          健全教師培養培訓體系可增加高質量教師候選人供給,也能幫助暫時不能達標的潛在優秀教師提高獲得正式資格證的能力,有助于門檻政策落到實處。


          1. 逐步提高培養層級,推動形成以??茖哟螢橹髋囵B幼師的格局,加大幼師培養力度。


          在提高教師培養機構層次的同時,更應注重培養質量的提升。建立師范教育人才選拔標準,增強不同層次院校的課程互補性,根據不斷完善的門檻資格要求和培養對象特點增設內容。各類培養機構都應增設課堂管理能力課程,教授突發問題解決策略。定向培養農村幼師的機構需要增加鄉村教育相關課程。


          2. 合理安排在職培訓,提高針對性和實效性。


          項目組在湖北多地調研時發現,農村民辦園的教師多為在家帶孩子的婦女,需要進一步接受培訓。民國教育家陶行知和陳鶴琴在推廣鄉村幼兒園時同樣遇到了師資不足和需要進一步培養的問題。他們采用“徒弟制”,由中心園培養的“徒弟”作為鄉村園的師資力量,教學做合一,不用更多花費,可供借鑒。此外,應鼓勵師范院校與幼兒園協同建立幼師培養培訓基地。根據教師需求豐富在職培訓類型,創新培訓方式。幼兒園應著力減輕幼師工作負擔,準備備用人員,使其有時間、有主動性參與培訓。這些都需要資金和激勵,應建立培訓者和被培訓者的激勵約束機制。


          3. 構建多方合作與指標合理的質量管理機制,用于監督門檻政策執行情況。


          資格持有率應當是其中的一條數據信息。建議在管辦評分離的指導思想下,聯合全國專家力量構建類似美國QRIS(Quality Rating and Improvement System)的質量管理體系,著眼于結構性、過程性與結果性質量指標,以評價促進教師發展。地方教育行政部門可以建立專門的學前教育管理科室,與地區高校和科研機構合作,構建合理的教師質量指標體系,確定合理的觀察時間,以服務的精神監管教師質量。系統建構后,對于表現好的教師予以獎勵,對于長期表現低于門檻標準素質的教師,應收回其資格證。


          來源:亞洲幼教年會

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